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并不是一种制度化的机构安排

  作为公共服务的一项重要内容,社会保障服务对实现城乡居民基本公共服务均等化和普惠型社会福利体制建设具有积极的实践意义。我国偏远和边疆民族地区特殊的自然、人文、社会环境,形成了对流动公共服务的特殊需求。当前,民族地区农村社会保障服务表现出明显的流动性要素缺失,政府需更新服务理念,在社会保障服务机构、服务内容、服务手段方面进行科学的流动性构建,以弥补固定服务的不足,提高农村居民对社会保障政策的可及性与可得性。

  社会保障服务是国家面向全体公民提供的,用于满足其基本社会保障需求的公共物品和公共事务的总称。[1]为维护社会公平,实现社会保障服务均等化,让即使是地处偏远的农村居民也能享受到基本的社会保障服务,政府需根据政策实施的具体环境做出灵活多样的制度安排。在此,流动型社会保障服务就是为弥补固定服务不足,以流动的方式,针对偏远和边疆民族地区农村居民,让其享受到和城市大体均等的社会保障待遇的一种管理和制度创新。本文以流动公共服务为视角,针对我国偏远和边疆民族地区农村远离行政中心、交通不便、人口分散、公共服务半径大、难度高的特殊情况,提出政府需提供流动型社会保障服务的新思路,并对其进行了具有民族性、地域性和可流动性的政策设计。

  流动型社会保障服务是流动公共服务的一项重要内容,而流动公共服务是在公共服务均等化和服务型政府理念下,针对我国偏远和边疆民族地区农村特殊环境提出的一种特殊公共服务供给方式。上述地区的社会保障服务,除具有公共服务的一般特征外,还具有特殊的流动性诉求,要求在服务内容、服务手段、服务机构方面表现出一定的流动性,以使这部分居民能享受到方便、快捷、低成本的基本公共服务。

  公共服务是指政府及其公共部门运用公共权力,通过多种机制和方式的灵活应用,提供各种物质形态或非物质形态的公共物品,以不断回应社会公共需求偏好、维护公共利益实践活动的总称。[2]作为一项政府提供的公共物品,公共服务一般都以全民为服务对象,并通过一定的制度安排,为其提供低廉、便捷的服务,以提高服务对象的生活品质。

  为提高偏远和边疆民族地区公共服务的质量和水平,让上述地区居民能方便、快捷地享受到基本社会保障服务,政府提供的公共服务除要具有公共服务的一般特征外,还应体现重要的流动性特征,即本文所称的流动公共服务。流动公共服务的本质要求是政府在向国民提供服务时,不再是被动地在某一固定场所等待办理业务,而是主动走出办公区,流动地服务于基层现场,提供上门服务,让服务对象能便捷地以较低的成本获得较高的服务。流动公共服务既不同于被动的、固定的“一站式服务”,也不同于半主动、非正规的“代理服务”,而是一种针对偏远和边疆民族地区农村,在尚未实现城乡一体化时的一种特殊公共服务方式,表现出明显的民族性、地域性和时空性。流动公共服务不仅为农村居民提供了生活便利,降低了办事成本,而且营造了政府的“亲民”形象,使服务型政府理念真正落到实处。农村牧区已经存在的流动医院、巡回法庭、草原书屋,就是流动公共服务的现实注脚。在这一理念指引下,针对偏远和边疆民族地区农村交通不便、人口分散、公共服务难以递送等特点,基层政府部门应采取联合行动,流动、巡回服务于各居民点,为群众办理具体业务或行政审批,提供方便、快捷的公共服务。

  让公共服务流动起来,既是对学者们“流动的公共性”[3]理论的现实回应,也是解决我国长期以来公共服务下乡难、流动性缺乏的理想路径,无论对基层政府还是对边疆民族地区居民,都是一项意义重大的服务创新。

  我国东、中、西三大区域在交通条件、人口密度、发达程度方面存在较大差距,因此,政府必须从实际情况出发,采取一些差异性政策,以实现公共服务的均等化享有。以国家级贫困县为例,在592个国家扶贫开发工作重点县中,西部旗县375个,几乎涵盖了所有的偏远和边疆民族地区旗县,覆盖了全国54%的贫困人口。上述贫困县远离大都市,交通不发达且生存环境较差,除人均收入水平较低外,农村居民享受的社会保障服务也较少,其特殊而复杂的政策环境给政府提供社会保障服务带来了一定的难度。此外,偏远和边疆民族地区农村人口居住分散,公共服务半径较大、难度较高,降低了居民对社会保障服务的可及性与可得性。例如,内蒙古阿拉善盟阿左旗吉兰泰镇有纯牧业嘎查20个,嘎查间平均距离50公里,牧户间平均距离10公里。阿拉善盟额济纳旗总面积11.46平方公里,占全区总面积的9.7%,但人口只有1.6万,平均每平方公里仅有0.14人。[4]

  在民生需求日益旺盛的今天,上述既经济贫困又地处偏远,交通、信息均不畅的农村地区,对政府提供的社会保障服务有着更为强烈的需求,而其特殊的生存环境又对这种公共服务有着一种流动性的特殊诉求,要求政府把公共服务下沉、延伸到基层,提供流动的、主动的上门服务,而不再是传统上等待式的政府行政。在偏远和边疆民族地区农村提供流动型社会保障服务,既是社会保障公共服务均等化的基本要求,也是社会保障管理体制的现实创新。

  偏远和边疆民族地区农村对公共服务的迫切需求,推动着政府因时制宜、因地制宜地提供一些人性化、流动性的社会保障服务。从体制和机制建设来看,流动型社会保障服务至少包括三方面内容:一是基础设施建设。流动的制度需要有流动的条件作为保障,我国《社会保障“十二五”规划纲要》提到,要“加强社会保障基础设施建设,提高社会保障公共服务可及性。”因此,要加强上述地区基层社会保障服务平台建设,就必须以可流动的服务硬件为保障,确保流动型社会保障服务项目的顺利实施。二是制度机制建设。社会保障服务实施过程的流动性实现,必须有流动性的制度设计,这是流动型社会保障服务不可或缺的软件要求。偏远和边疆民族地区农村社会保障服务制度建设可分为三类:第一类是社会保险服务制度,包括新农合、新农保以及商业保险;第二类是社会救助服务制度,包括最低生活保障制度、灾害救助和其他专项救助;第三类是社会福利服务制度,包括公共福利和特殊人群福利。上述制度设计不论是参保缴费、待遇领取,还是组织实施、监督管理,都应充分体现可流动性,作为流动公共服务的制度支撑。三是方式手段选择。不管流动型社会保障服务的硬件和软件建设如何完善,最终必须以一种流动性的程序和手段予以实施。因此,社会保障服务的行政审批、行政管理、财务管理、信息化建设等事务在具体操作中,必须以一种灵活的、流动的方式予以提供,让偏远和边疆民族地区农村居民能便捷、高效、低成本地享受到最基本的社会保障公共服务。

  偏远和边疆民族地区农村社会保障服务的独特性表现为:一是民族性。研究表明,凡是地处偏远,交通不畅,公共服务传送困难的农村,几乎都在国家划定的扶贫重点县范围内,而这些农村往往都属于欠发达的少数民族地区。在592个国家级贫困县中,位于少数民族聚居区的内蒙古、广西、西藏、宁夏、新疆、云南、贵州、青海分别有30个、28个、74个、8个、27个、73个、50个、15个,这305个贫困县占所有贫困县的51.52%。这些民族地区有着不同的民族习俗和风土人情,在上述地方提供社会保障服务也必然体现出一定的民族性。二是地域性。流动型社会保障服务是针对偏远和边疆民族地区农村享受不到便捷、优质的社会保障服务,公共服务均等化失衡,而提出的一种公共服务供给创新。这种主动送上门的公共服务,虽然会增加政府行政成本,但考虑到边远地区农村居民民生权利的保障,政府必须承担这部分费用。因此,流动型社会保障服务是一种针对偏远和边疆民族地区农村的特殊公共服务供给方式。三是时空性。从国家发展战略来看,在上述特殊地区提供流动型社会保障服务仅是一种阶段性选择,待完成了城镇化建设,在全社会范围内实现了城乡一体化后,这种流动社会保障服务也就失去了存在的必要。而且,提供流动型社会保障服务主要是针对偏远和边疆民族地区农村,对于交通便利、信息发达、人口居住集中,距离乡镇、旗县较近的农村也没有花费这种高昂成本的必要性。

  在偏远和边疆民族地区农村提供流动型社会保障服务,既可以弥补固定服务的不足,体现公共服务的全民性,也可以有效利用公共服务资源,推进公共服务均等化。但是,当前农村社会保障服务表现出明显的流动性要素缺失,制约着其积极作用的发挥。

  农村居民社会保障需求的多样性,决定了政府提供社会保障服务内容的多样性。针对偏远和边疆民族地区农村特殊的政策环境,为增强公共服务的可及性与可得性,政府也提供了一些独具特色的公共服务,例如:“马背药箱”、“流动医疗室”等,这些流动服务在满足农村居民基本社会保障需求方面发挥了重要作用。但是,社会保障服务是一个庞杂的体系,涉及民生领域的各个方面,受资源和条件限制,政府很难在每一个领域都提供恰当的流动公共服务,导致在某些领域流动型社会保障服务的严重缺失。

  以文化福利服务提供为例,在精神文明高度发达的今天,文化福利已成为公民社会福利的一项重要内容,而公共文化服务设施作为公共文化服务的物质载体,在文化公共服务享有中起着至关重要的作用。针对偏远和边疆民族地区农村的特殊情况,打造一个流动的文化公共服务平台,就成为政府文化政策的必然选择。但是,目前这项公共服务内容明显缺失。以内蒙古农村牧区文化公共服务为例,内蒙古地广人稀、居住分散、交通不便,文艺团体的服务半径大,服务难度高,文化公共服务的质量和数量始终无法保证。但是,即使在如此特殊的情况下,仍存在着基层电影放映设备老化,片源短缺,新片租金补助少等问题,目前每个嘎查每月一场电影的放映要求都难以满足。[5]

  偏远和边疆民族地区农村社会保障服务的流动性特征,决定了对社会保障服务供给手段的流动性要求。以流动的方式提供社会保障服务,降低了基层民众享受社会保障服务的代价和成本,能使他们方便、快捷地享受到较高质量的公共服务。但是,受传统行政理念和实际操作难度的限制,当前农村社会保障服务手段单一、方式落后,表现出明显的流动性缺失。

  例如,在新农合医药费报销环节中,目前大多数地方的做法是参合农民先自行垫付全部费用,待出院后携病历复印件、交费发票等,到乡镇一级政府的相关社保机构办理报销手续,然后通过领取现金或银行转账方式享受医疗保险待遇。这一过程中,如果参合农民距离乡镇政府较远且交通不便,在报销比例较低的情况下,完全可能因交通不便而放弃这次“获利不大”的舟车劳顿,从而丧失了自己享受医疗保险的权利。在新农保的待遇领取环节中,许多地方规定养老金待遇必须通过社会化的银行发放方式,参保农民需到距离遥远的县城领取低微的养老金,这一过程的不便与高昂的成本,大大降低了农民参保的积极性。在农村低保金的领取过程中,仍然存在类似于养老金领取时的远距离成本,政府未能提供定期上门发放低保金的便利。在低保资格的确定上,政府相关部门也没有走出办公室,亲自到农村社区核实申请者的收入支出情况,导致救助的偏颇和低效。

  为使偏远和边疆民族地区农村居民能顺畅、公平地享受到基本公共服务,政府也曾设想通过“一站式服务”和“代理服务”创新公共服务理念,让农村居民享受到与城市居民大体相当的社会保障服务。但是,“一站式服务”仍然具有“坐等”性质,提供的是一种半主动服务,办事群众必须亲自前往“一站式服务”机构才能享受到这种社会保障服务。“代理服务”虽然增强了基层群众办事的便利性,但是这种代理服务不具有法律层面的合法性,代理服务人员也都是自愿的兼职服务,并不是一种制度化的机构安排。上述两种服务方式在偏远和边疆民族地区农村的“水土不服”,使其逐渐丧失了现实可行性,农村特殊地区的特殊公共服务供给严重不足。

  偏远和边疆民族地区农村流动性服务机构设置的不足,直接导致社会保障服务供给的流动性缺失,农村居民享受社会保障服务的可及性被大大降低。因此,在大力建设服务型政府理念的推动下,政府应根据偏远和边疆民族地区农村社会保障服务的流动性特征,首先在服务机构方面设置一些可流动的服务机构,这些机构除了具有流动性外,还必须具有正式的机构编制,一切活动必须在法律规定的范围内严格执行。设置社会保障流动服务机构,是政府增强服务能力、农村居民享受便捷公共服务的组织保障,虽然会在一定程度上增加政府的行政成本,但这也是政府履行社会保障职责必须承担的费用。

  偏远和边疆民族地区农村特殊的政策环境和对公共服务特殊的流动性需求,决定了政府必须更新服务理念,强化服务意识,让农村社会保障服务高效地流动起来。

  让公共服务流动起来,既是政府提供公共服务的应有之义,也是特殊地区对社会政策的特殊要求,应成为农村社会保障服务供给的新理念与新思路。这种流动型的主动送服务方式,将社会保障服务下沉到基层,让农村居民享受到更加便捷、高效的社会服务,从而增强他们对社会保障政策的可及性与可得性,增强他们对社会保障制度的信心与期望,推动农村社会保障建设不断向前发展。对于农村居民来说,他们节约了往返于政府部门和村落之间的时间成本和交通食宿成本,并能高效地实现自己的社会保障权益。此外,流动型社会保障服务提高了政府的行政效率。这种流动性的上门服务,避免了群众去办事但工作人员有事外出导致的无谓奔波,或者由于多部门协作不力导致的相互推诿,能使群众在第一时间享受到行政审批、待遇兑现的便利。而且,这种服务下基层的做法,能避免社会保障待遇发放中的违规行为,维护了政府在群众心目中的良好形象。

  社会保障服务机构是指由政府设立的,面向全体社会成员直接提供社会保障项目的各类办事机构或工作平台。这类机构包括就业和人才服务机构、社会保险经办机构、社会保障待遇发放机构等。为让偏远和边疆民族地区居民能方便、快捷地享受到各类社会保障待遇,政府在这些机构的设置和工作运行中,应充分考虑这些地方的现实状况,设计出具有一定流动性的组织机构和工作制度,把这辆社会保障“政务大篷车”开到农村,把社会保障服务主动送到农村,让政府的公共服务真正惠及于民。

  例如,在新农保和新农合的参保、缴费环节中,一般的做法是农民必须亲自携带证件,到户籍所在地的乡镇部门办理参保手续,对于居住偏远的农民来说,时间成本和交通成本无疑是比较高的。但是,如果政府的社保经办机构能定期下农村,上门收取社会保险费,不仅方便了群众,也能扩大该项制度在农村的覆盖面。在待遇发放过程中,如果能改变参保农民必须到乡镇或旗县机构领取养老待遇和报销医疗费的做法,由社保经办机构定期上门为参保农民发放现金和报销医药费用,无疑也是一项切实的惠民措施。为了让进城务工人员能在城市顺利、及时地找到工作,政府的就业服务机构完全可以深入农村,组织相关技术人员对有意进城务工的农民开展职业技能培训。这种流动性的公共服务机构,在流动社会保障服务供给中具有重要的意义,需要政府予以科学设计、合理安排。

  农村社会保障服务是政府为农村居民在社会保障领域制定的具体政策,以及为实施这些政策而采取的各种措施的总称。如果说社会保障服务机构为农村居民享受社会保障待遇提供了“舞台”,那么,社会保障服务内容就是在这个舞台上展示的各种“角色”,二者相互依存,不可分割。为增强偏远和边疆民族地区农村居民社会保障服务的可及性,政府应根据当地的实际情况设计更多的流动性服务项目,从而使整个社会保障服务充满可携带性和可流动性。

  例如,政府可以利用先进的信息网络和通讯手段,为农村居民设计一些流动性的社会保障服务项目,让农民不管走到哪里都能享受到这种便利的服务。在就业服务方面,政府可以通过就业服务信息网,及时、准确地将用工信息和就业政策向社会发布,改变大多数就业服务机构只在办公点展板粘贴信息的落后做法,这样农民可以在任何地方通过手机上网等方式及时获得用工信息,而无需亲自到就业服务机构去查看。在社会保险服务项目方面,政府可借鉴银行系统的银联卡服务,为每一位农村居民发放一张社会保障卡,详细记录其参加社会保险、享受社会保险待遇的具体情况,这张卡在全国各地的社保经办机构都能顺利读取、存储。这种“一卡通”服务,使社会保障具有了最大的便携性和流动性,能使农村居民、农民工等享受到高效、便捷的社会保障服务。

  无论是社会保障服务机构的流动性设置,还是社会保障服务内容的流动性设计,其实都是一种服务手段,直接决定着农村居民享受社会保障服务的质量和水平。因此,为切实保护偏远和边疆民族地区农村居民的社会保障权益,需要进行流动性社会保障服务手段创新。让社会保障管理服务手段流动起来,既能提高管理效率,又能提高服务质量,让农村社会保障待遇享受者获得满意的制度回报。

  例如,在目前的社会保障业务办理大厅,往往是每项业务开设一个窗口,由一位工作人员负责该业务的办理。这种情况下,如果某位办事者来办事大厅想同时办理多项业务,那么,有一个窗口的工作人员短暂不在岗,这位办事者就无法及时办理完业务。因此,在社会保障服务的岗位管理中,可以考虑实行流动性换岗,延伸业务范围,让每位工作人员都能熟练办理各项社会保障业务,变“多窗式”服务为“一窗式”服务,培养“全懂全精”型工作人员,让一个人的所有业务能在一个窗口办理完毕,这样既节约了农民的办事时间,也节约了办事成本。再比如,可以对农村居民的社会保障信息实行动态管理,通过建立居民“电子档案”,实现数据信息的动态管理。这种电子方式的流动性信息管理既保证了信息记录的准确性,又实现了信息携带的便利性。

  偏远和边疆民族地区农村特殊的政策环境,决定了对流动型社会保障服务的特殊需求。当前农村社会保障服务的流动性要素缺失,降低了基层群众对社会保障服务的均等化享有。因此,政府应更新服务理念,在社会保障服务机构设置、内容设定、手段选择方面进行科学的流动性设计,增强农村居民对社会保障政策的可及性与可得性。

  [1]白维军,童星.论我国社会保障服务的理念更新与体系构建[J].中州学刊,2014(5).

  [2]陈振明 等.公共服务导论[M].北京:北京大学出版社,2011.2.

  [3]姚尚建.流动的公共性——区域政府研究[M]. 北京:北京大学出版社, 2012.

  [4]盖志毅.新牧区建设与牧区政策调整:以内蒙古为例[M].沈阳:辽宁民族出版社,2011.5.

  [5]阿拉善盟教卫文体委员会.关于加强农村牧区公共文化服务体系建设推动城乡文化一体化发展的调研报告[Z]. 2010-4-28.

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